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Öffentliche Ausschreibungen in Bayern: Kommune oder Land?
Öffentliche Aufträge werden in Deutschland von verschiedenen staatlichen Ebenen vergeben. Neben dem Bund treten vor allem die Länder und die Kommunen als Auftraggeber auf. Auf den ersten Blick wirkt es nebensächlich, ob eine Landesbehörde oder eine Stadt, Gemeinde oder ein Landkreis einen Auftrag ausschreibt. In der Praxis unterscheiden sich die beiden Ebenen jedoch in mehreren Punkten, die für die Suche nach passenden Aufträgen und für die Angebotsplanung von Bietern relevant sind.
1. Der Leistungsbereich bestimmt, welche Ebene ausschreibt
Welche Ebene einen Auftrag vergibt, ergibt sich aus der Aufgabenverteilung im Staat. Kommunen regeln nach dem Grundgesetz die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft (vgl. Art. 28 Abs. 2 GG). Sie beschaffen daher vor allem für Schulgebäude, Kindertagesstätten, Feuerwehren, Wasserversorgung, Abwasser oder Gemeindestraßen. Die Länder erfüllen die staatlichen Aufgaben und vergeben Aufträge etwa für Hochschulen, landeseigene Gebäude oder Landesstraßen. In Bayern zeigt sich die Trennung besonders deutlich im Straßenbau: Für Staatsstraßen ist der Freistaat Träger der Straßenbaulast, für Kreisstraßen sind es die Landkreise und kreisfreien Gemeinden, für Gemeindestraßen die Gemeinden.
Für Bieter bedeutet das: Der eigene Leistungsbereich entscheidet, ob vor allem Landesbehörden, Kommunen oder beide Ebenen als Auftraggeber in Frage kommen. Dabei ist die ausschreibende Stelle nicht immer identisch mit dem zuständigen Träger. So können bayerische Landkreise die Verwaltung ihrer Kreisstraßen per Vereinbarung auf die Staatlichen Bauämter übertragen.
2. Der kommunale Markt verteilt sich auf deutlich mehr Auftraggeber
Einer überschaubaren Zahl an Landesbehörden steht eine sehr große Zahl kommunaler Auftraggeber gegenüber. Ende 2023 gab es in Deutschland 10.775 Gemeinden. Allein in Bayern waren es 2.056 Gemeinden und 71 Landkreise (vgl. Statistisches Bundesamt Destatis, Verwaltungsgliederung am 31.12.2023). Hinzu kommen Zweckverbände, Eigenbetriebe und weitere kommunale Einrichtungen. Das spiegelt sich auch in der Zahl der Öffentlichen Vergaben im Unterschwellenbereich wider: In Bayern vergaben die Kommunen 2024 in jedem Quartal mehr Aufträge als der Freistaat, im Gesamtjahr 2.907 gegenüber 2.511. Das Gesamtvolumen lag dagegen mit 822,1 Mio. Euro auf kommunaler Ebene und 834,8 Mio. Euro beim Land nahezu gleichauf (vgl. Statistisches Bundesamt Destatis, Stand: 21.09.2026).
Für Bieter ist der kommunale Markt dadurch kleinteiliger. Aufträge verteilen sich auf viele Vergabestellen, sodass eine vollständige Marktbeobachtung eine systematische Suche über einzelne große Auftraggeber hinaus erfordert. Da beide Ebenen ein nahezu gleich hohes Auftragsvolumen vergeben, können sowohl Landes- als auch kommunale Ausschreibungen für kleine und mittlere Unternehmen interessant sein. Die Vielzahl kommunaler Verfahren ermöglicht zudem eine regionale Ausrichtung, bei der sich Anfahrts- und Koordinationsaufwand begrenzen lassen.
3. Die Verfahrensregeln können sich je nach Ebene unterscheiden
Unterhalb der EU-Schwellenwerte gelten für Land und Kommunen unterschiedliche Rechtsgrundlagen. Landesbehörden sind über das Landeshaushaltsrecht zur Ausschreibung verpflichtet. Für Kommunen ergibt sich die Pflicht aus dem Gemeindehaushaltsrecht in Verbindung mit Vergabegrundsätzen, die das jeweilige Land festlegt. Wie verbindlich die Unterschwellenvergabeordnung (UVgO) für Liefer- und Dienstleistungen ist, regeln die Länder unterschiedlich.
In Bayern ist beispielsweise die UVgO für staatliche Stellen eingeführt. Den Kommunen wird ihre Anwendung dagegen nur empfohlen (vgl. StMI Bayern, Bekanntmachung zur kommunalen Vergabe vom 31. Juli 2018, zuletzt geändert am 27. Dezember 2024). Für Bieter heißt das: Erfahrungen aus einem Verfahren lassen sich nicht ohne Weiteres auf ein anderes übertragen.
Maßgeblich ist immer die Verfahrensordnung, die in der Bekanntmachung oder den Vergabeunterlagen genannt ist.
Vor der Kalkulation sollten Bieter daher prüfen, welche Regeln gelten, welche Nachweise und Erklärungen verlangt werden und in welcher Form das Angebot einzureichen ist. Denn: Formfehler können zum Ausschluss führen, auch wenn das Angebot inhaltlich überzeugt (vgl. § 16 VOB/A; § 42 UVgO).
4. Bei Kommunen entscheidet häufig ein Gremium über den Zuschlag
In Kommunen liegt die Entscheidung über größere Aufträge oft nicht allein bei der Verwaltung. Welche Entscheidungen die Verwaltung selbst treffen darf und welche einem gewählten Gremium wie dem Gemeinderat oder Kreistag vorbehalten sind, regeln die jeweilige Kommunalverfassung und die Geschäftsordnung des Gremiums. Größere Vergaben werden deshalb häufig im zuständigen Gremium oder in einem Ausschuss beschlossen, während bei Landesbehörden in der Regel die Verwaltung selbst entscheidet. Für Bieter kann sich der Zeitpunkt des Zuschlags dadurch nach dem Sitzungskalender richten. Längere Bindefristen sind bei kommunalen Aufträgen daher nicht ungewöhnlich und sollten in der Kapazitätsplanung berücksichtigt werden.
Für die zeitliche Planung lohnt zudem ein Blick auf den Jahresverlauf. Bei Öffentlichen Ausschreibungen im Unterschwellenbereich erreichten in Bayern im Jahr 2024 beide Ebenen – Land und Kommune – ihr Volumenhoch im zweiten Quartal. Hier betrug das Auftragsvolumen öffentlicher Aufträge auf kommunaler Ebene 238,7 Mio. Euro und auf Landesebene 276,9 Mio. Euro. Den niedrigsten Wert erreichten beide Ebenen im vierten Quartal, mit 135,5 Mio. Euro beim Land und 180,6 Mio. Euro bei den Kommunen (vgl. Statistisches Bundesamt Destatis, Stand: 21.09.2026). Das Volumen des Landes schwankte damit deutlich stärker als das der Kommunen. Da die Vergabestatistik jede Vergabe dem Quartal zuordnet, in dem der Zuschlag erteilt wurde, liegen Bekanntmachung und Angebotsphase entsprechend früher. Unternehmen sollten ihre Kapazitäten deshalb bereits vor Phasen mit hohem Vergabevolumen einplanen.
Fazit
Ob eine Kommune oder ein Land einen Auftrag ausschreibt, hat für Bieter praktische Folgen. Die beiden Ebenen unterscheiden sich in den nachgefragten Leistungen, in der Zahl der Vergabestellen, in den geltenden Verfahrensregeln und in den Entscheidungswegen bis zum Zuschlag. Die Zahlen aus Bayern zeigen beispielhaft, dass Kommunen mehr Aufträge vergeben, während das Land bei nahezu gleichem Gesamtvolumen stärkere Schwankungen im Jahresverlauf aufweist.
Für die Angebotsplanung empfiehlt es sich daher, beide Ebenen im Blick zu behalten und die eigenen Schwerpunkte an Leistungsbereich, Auftragsgröße, Region und verfügbaren Kapazitäten auszurichten. Wer passende Ausschreibungen frühzeitig findet, gewinnt Zeit für vollständige und wettbewerbsfähige Angebote.
