Referenzen bei Dienstleistungsaufträgen: Was gilt als vergleichbarer Auftrag?

Die Frage über Referenzen bei Dienstleistungsaufträgen entscheidet in vielen Vergabeverfahren nicht erst über die Qualität des Angebots, sondern bereits über die Eignung des Unternehmens. Gerade bei komplexen Dienstleistungen sind Referenzen selten deckungsgleich mit dem ausgeschriebenen Auftrag. Entscheidend ist daher nicht formale Identität, sondern die belastbare Aussage, ob ein Bieter die geforderte Leistung nach Art, Umfang und Schwierigkeit bereits erfolgreich erbracht hat.

Vergleichbarkeit heißt nicht Gleichheit

Der Begriff der Vergleichbarkeit wird in Ausschreibungen häufig knapp verwendet, ist aber vergaberechtlich anspruchsvoll. Öffentliche Auftraggeber dürfen Eignungsnachweise verlangen, um die technische und berufliche Leistungsfähigkeit zu prüfen. Bei Dienstleistungsaufträgen geschieht dies regelmäßig über eine Liste wesentlicher, in den letzten Jahren erbrachter Leistungen.

Eine Referenz ist vergleichbar, wenn sie Rückschlüsse auf die Fähigkeit zulässt, den ausgeschriebenen Auftrag ordnungsgemäß auszuführen. Dafür kommt es nicht auf eine vollständige Übereinstimmung an. Maßgeblich sind vielmehr prägende Leistungsmerkmale: Leistungsgegenstand, fachliche Anforderungen, organisatorische Komplexität, Volumen, Laufzeit, eingesetztes Personal, technische Rahmenbedingungen und gegebenenfalls besondere Qualitäts- oder Sicherheitsanforderungen.

Bei der Prüfung vergleichbarer Referenzen im Vergabeverfahren müssen Auftraggeber außerdem den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachten. Eine Referenzanforderung darf nicht enger gefasst sein, als es für die konkrete Leistung erforderlich ist. Wer für eine allgemeine Beratungsleistung ausschließlich Referenzen aus exakt derselben Behördenart verlangt, riskiert eine unzulässige Marktverengung. Umgekehrt kann bei sicherheitskritischen IT-Dienstleistungen, hochspezialisierten Ingenieurleistungen oder sensiblen sozialen Dienstleistungen eine engere Vergleichbarkeit sachlich gerechtfertigt sein.

Woran sich Auftraggeber tatsächlich orientieren

In der Praxis entstehen Unsicherheiten häufig, weil Vergabeunterlagen oft nur pauschal „mindestens drei vergleichbare Referenzen“ verlangen. Dann ist aus Sicht des Bieters zu klären, welche Kriterien sich aus Leistungsbeschreibung, Eignungskriterien und Bewertungsmatrix ableiten lassen. Je genauer die ausgeschriebene Dienstleistung beschrieben ist, desto präziser sollte auch die Referenzdarstellung auf diese Merkmale Bezug nehmen.

Eine Gebäudereinigungsreferenz kann beispielsweise vergleichbar sein, obwohl die gereinigte Fläche kleiner war, wenn besondere Hygienevorgaben, Schichtbetrieb oder eine hohe Nutzerfrequenz ähnliche Anforderungen stellten. Die entscheidende Frage lautet daher: Welche Erfahrung beweist die Referenz konkret? Überzeugend ist eine Referenz erst, wenn sie die relevanten Parallelen zur Ausschreibung sichtbar macht. Eine bloße Projektbezeichnung genügt selten. Das gilt besonders für Eignungsnachweise bei Dienstleistungsaufträgen, weil die Leistungserbringung oft stark von Organisation, Personal und Prozesssicherheit abhängt. 

Identischer Auftrag nur in Ausnahmefällen erforderlich

Ein häufiger Fehler besteht darin, Referenzen vorschnell auszuschließen, weil sie nicht identisch mit der ausgeschriebenen Leistung sind. Vergaberechtlich ist das zu streng.

Die Forderung nach identischen Vorleistungen wäre regelmäßig unverhältnismäßig, weil sie Wettbewerb unnötig beschränken kann.

Gerade innovative oder neu zugeschnittene Dienstleistungen lassen sich kaum mit vollständig deckungsgleichen Altaufträgen belegen.

Anders kann es liegen, wenn die Besonderheiten des Auftrags eine sehr spezifische Erfahrung zwingend voraussetzen. Dies kann etwa bei sicherheitsüberprüftem Personal, gesetzlich regulierten Fachleistungen, kritischer Infrastruktur oder hohem Ausfallrisiko der Fall sein. Auch dann muss der Auftraggeber aber sauber begründen können, warum die verlangte Erfahrung für die Leistungsausführung erforderlich ist.

Was eine belastbare Referenz enthalten sollte

Eine gute Referenz ist mehr als ein Tabellenfeld. Sie muss dem Auftraggeber ermöglichen, die Vergleichbarkeit ohne umfangreiche Nachforschungen nachzuvollziehen. Je stärker die Referenz auf die ausgeschriebene Leistung gespiegelt wird, desto geringer ist das Risiko, dass sie als unzureichend bewertet wird.

Typischerweise gehören folgende Angaben in eine belastbare Referenz:

• Auftraggeber mit Ansprechpartner und Kontaktdaten, soweit zulässig und abgestimmt
• Leistungszeitraum und gegebenenfalls Vertragslaufzeit
• Auftragswert oder Leistungsvolumen, sofern offenlegbar
• konkrete Beschreibung der erbrachten Leistungen
• Angaben zu Umfang, Komplexität, eingesetztem Personal und Projektorganisation
• besondere Rahmenbedingungen (z.B. Fristen, Sicherheitsanforderungen oder Qualitätsstandards)
• Aussage zur ordnungsgemäßen Leistungserbringung, etwa durch Abnahme, Bestätigung oder laufende vertragsgemäße Erfüllung

Besonders überzeugend ist eine Referenz, wenn sie die Verbindung zur Ausschreibung ausdrücklich herstellt. So wird aus einer formalen Angabe ein nachvollziehbarer Eignungsnachweis.

Ansprechpartner, Nachfragen und die Grenze der Vertraulichkeit

Öffentliche Auftraggeber dürfen Referenzen grundsätzlich überprüfen. Wenn ein Bieter Ansprechpartner benennt, muss er damit rechnen, dass diese kontaktiert werden. Das dient der Plausibilisierung der Angaben und der Prüfung, ob die Leistung tatsächlich ordnungsgemäß erbracht wurde. Unzulässig wäre allerdings ein unsachlicher oder diskriminierender Umgang mit solchen Informationen.

Aus Bietersicht empfiehlt es sich, Referenzgeber vorab zu informieren und die Kontaktdaten nur mit deren Einverständnis anzugeben. Das ist nicht nur aus Datenschutzgründen sinnvoll, sondern verhindert auch praktische Probleme: Ein nicht erreichbarer oder unvorbereiteter Ansprechpartner kann den Eindruck einer schwachen Referenz erzeugen, obwohl die Leistung tatsächlich erfolgreich war. Bei laufenden Verträgen sollte zudem abgestimmt werden, welche Informationen bestätigt werden dürfen.

Referenzen von Nachunternehmern und Konzernunternehmen

Nicht jede Referenz muss aus dem eigenen Vertragsarchiv stammen. Ein Unternehmen kann sich unter bestimmten Voraussetzungen auf Kapazitäten anderer Unternehmen stützen. Bei Referenzen von Nachunternehmern spricht man häufig von Eignungsleihe. Entscheidend ist, dass die fremde Leistungsfähigkeit im Auftragsfall tatsächlich zur Verfügung steht. Der Auftraggeber darf hierfür Verpflichtungserklärungen oder andere Nachweise verlangen (vgl. § 47 VgV).

Eine bloße Absichtserklärung reicht meist nicht aus. Wenn ein Nachunternehmer die maßgebliche Erfahrung beisteuert, sollte klar beschrieben werden, welchen Leistungsteil er übernimmt und wie seine Referenz diesen Teil abdeckt. Andernfalls entsteht der Eindruck, dass fremde Erfahrung nur „geliehen“ wird, ohne dass sie in der späteren Leistungserbringung tatsächlich wirksam wird.

Bei Konzernunternehmen gilt nichts anderes. Die Zugehörigkeit zu einer Unternehmensgruppe ersetzt keinen Eignungsnachweis. Referenzen einer Schwester-, Mutter- oder Tochtergesellschaft können nur dann genutzt werden, wenn die erforderlichen Ressourcen, Erfahrungen oder Personen tatsächlich verfügbar gemacht werden. Auftraggeber dürfen hier genau hinsehen, weil Konzernverbundenheit allein keine Ausführungsfähigkeit des konkreten Bieters beweist.

Umgang mit fehlender Auftragshistorie

Referenzanforderungen dürfen nicht dazu führen, dass neue Marktteilnehmer ohne sachlichen Grund ausgeschlossen werden. Gleichwohl bleibt es legitim, Erfahrung zu verlangen, wenn die ausgeschriebene Dienstleistung entsprechende Risiken birgt. Unternehmen ohne lange öffentliche Auftragshistorie sollten deshalb prüfen, welche alternativen oder ergänzenden Nachweise ihre Leistungsfähigkeit belegen können.

Private Aufträge können ebenso relevant sein wie öffentliche Referenzen, sofern die Vergabeunterlagen nichts anderes zulässig verlangen. Auch kleinere Projekte, Pilotaufträge oder Teilleistungen können vergleichbar sein, wenn sie die prägenden Anforderungen der Ausschreibung abbilden. Hinzu kommen personenbezogene Referenzen von Schlüsselpersonal, sofern dessen Erfahrung für die Leistungserbringung maßgeblich ist. In bestimmten Konstellationen kann die Zusammenarbeit mit erfahrenen Nachunternehmern oder die Bildung einer Bietergemeinschaft sinnvoll sein. 

Wie Referenzen überzeugend dargestellt werden

Die beste Referenz verliert an Wert, wenn sie unpräzise präsentiert wird. In vielen Verfahren scheitern Bieter nicht daran, dass sie keine passenden Erfahrungen haben, sondern daran, dass sie diese nicht lesbar und ausschreibungsspezifisch darstellen. Eine gute Referenzdarstellung arbeitet daher nicht nur mit Daten, sondern mit Einordnung.

Hilfreich ist eine klare Spiegelung der Ausschreibungsanforderungen. Wenn die Leistungsbeschreibung etwa Reaktionszeiten, Mehrstandortfähigkeit, Berichtswesen und Qualitätssicherung betont, sollten genau diese Aspekte in der Referenz beschrieben werden. Pauschale Aussagen wie „vergleichbares Projekt erfolgreich durchgeführt“ sind deutlich schwächer als konkrete Angaben zu Service-Leveln, Nutzerzahlen, Projektphasen oder Qualitätskennzahlen. Auch der Umfang sollte realistisch dargestellt werden. Belastbar ist eine Referenz dann, wenn sie den tatsächlichen Verantwortungsanteil des Bieters transparent macht.

Was sich aus der Praxis ableiten lässt

Was gilt bei Dienstleistungsaufträgen als vergleichbare Referenz? Die praxistaugliche Antwort lautet: Vergleichbar ist ein Auftrag, wenn er die wesentlichen Anforderungen der ausgeschriebenen Leistung nachvollziehbar abbildet und belastbare Rückschlüsse auf die Leistungsfähigkeit erlaubt.

Für Bieter liegt der entscheidende Hebel in der Darstellung. Wer Referenzen nur als Pflichtfeld behandelt, verschenkt Überzeugungskraft. Wer dagegen Leistungsinhalt, Komplexität, Umfang und Ergebnis präzise beschreibt, macht aus einem formalen Eignungsnachweis ein starkes Argument für die eigene Zuverlässigkeit.

Fragen und Antworten (FAQs)

Wann gilt eine Referenz bei Dienstleistungsaufträgen als vergleichbar?

• Eine Referenz gilt als vergleichbar, wenn sie belastbare Rückschlüsse darauf zulässt, dass der Bieter die ausgeschriebene Leistung ordnungsgemäß erbringen kann. Eine vollständige Identität mit dem neuen Auftrag ist nicht erforderlich – entscheidend sind die prägenden Merkmale der bereits erbrachten Leistung.

Welche Kriterien sind für die Vergleichbarkeit von Referenzen entscheidend?

• Maßgeblich sind vor allem Art, Umfang und Schwierigkeit der früheren Leistung. Dazu zählen der fachliche Leistungsgegenstand, die organisatorische und technische Komplexität, das Auftragsvolumen, die Laufzeit, die eingesetzten Personalressourcen sowie besondere Qualitäts-, Sicherheits- oder Serviceanforderungen.

Was sollte eine belastbare Referenz enthalten?

• Eine überzeugende Referenz nennt den Auftraggeber mit Ansprechpartner, den Leistungszeitraum, das Auftragsvolumen, eine konkrete Beschreibung der erbrachten Leistungen, Angaben zu Komplexität und Projektorganisation, besondere Rahmenbedingungen wie Service-Level sowie eine Bestätigung der ordnungsgemäßen Ausführung. Sie stellt außerdem ausdrücklich die Parallelen zur aktuellen Ausschreibung heraus.

Welche Möglichkeiten haben neue Marktteilnehmer ohne umfangreiche Referenzen?

• Unternehmen ohne lange öffentliche Auftragshistorie können auf alternative Nachweise zurückgreifen. Auch private Aufträge, kleinere Projekte, Pilotleistungen oder Teilleistungen sind geeignet, sofern sie die wesentlichen Anforderungen der Ausschreibung abbilden. In manchen Fällen kommen zusätzlich personenbezogene Referenzen von Schlüsselpersonal in Betracht.