Freihändige Vergabe: So bereiten sich Bieter auf Verhandlungen vor

Bei der freihändigen Vergabe geht es nicht um improvisierte Preisgespräche, sondern um eine besondere Form des Wettbewerbs mit eigenen Spielregeln. Gerade weil der Auftraggeber mit ausgewählten Unternehmen verhandeln darf, entscheidet eine sorgfältige Vorbereitung häufig darüber, ob ein Angebot nur formal teilnimmt oder tatsächlich zuschlagsfähig wird.

Verhandlungsspielraum nicht mit Beliebigkeit verwechseln

Der Begriff „Freihändige Vergabe“ ist in der Praxis weiterhin verbreitet, obwohl er je nach Leistungsart und Regelwerk unterschiedlich einzuordnen ist. Bei Liefer- und Dienstleistungen im Unterschwellenbereich spricht die UVgO regelmäßig von der Verhandlungsvergabe nach UVgO. Im Baubereich findet sich der Begriff der freihändigen Vergabe weiterhin in der VOB/A. Oberhalb der EU-Schwellenwerte treten wiederum Verhandlungsverfahren nach GWB, VgV oder VOB/A-EU an die Stelle der klassischen Terminologie.

Für Bieter ist diese terminologische Unterscheidung mehr als eine Formalie. Sie beeinflusst, welche Verfahrensregeln gelten, ob ein Teilnahmewettbewerb vorgeschaltet ist, welche Fristen einzuhalten sind und in welchem Umfang Verhandlungen überhaupt zulässig sind. Der gemeinsame Kern bleibt jedoch: Der Auftraggeber darf mit einem oder mehreren Unternehmen über Inhalte des Angebots sprechen, muss dabei aber Gleichbehandlung, Transparenz und Wettbewerb wahren.

Das bedeutet auch: Eine freihändige Vergabe ist kein rechtsfreier Raum. Öffentliche Auftraggeber müssen ihre Entscheidungen dokumentieren, sachlich begründen und die bekannt gemachten Zuschlagskriterien beachten. Bieter sollten deshalb jedes Gespräch so behandeln, als könne es später für die Bewertung, die Dokumentation oder eine vergaberechtliche Auseinandersetzung relevant werden.

Die Einladung zur Verhandlung genau lesen

Die wichtigste Vorbereitung beginnt nicht am Verhandlungstisch, sondern mit der Auswertung der Vergabeunterlagen. Entscheidend ist, welche Rolle die Verhandlung im konkreten Verfahren spielt. Manche Auftraggeber erwarten zunächst ein indikatives Angebot, andere verlangen bereits ein verbindliches Erstangebot, das nach der Verhandlung noch angepasst werden darf.

Besonders sorgfältig zu prüfen sind Mindestanforderungen, Ausschlussgründe und Zuschlagskriterien. Über Mindestanforderungen darf in der Regel nicht beliebig verhandelt werden, weil sie den Rahmen des Wettbewerbs definieren. Wer an dieser Stelle unbemerkt von den Vorgaben abweicht, riskiert den Ausschluss, auch wenn das Angebot wirtschaftlich attraktiv erscheint.

Für die Vorbereitung einer Angebotsverhandlung öffentliche Ausschreibung ist außerdem relevant, ob der Auftraggeber Gesprächsrunden, Präsentationen, Bemusterungen oder technische Klärungstermine vorgesehen hat. Die Vergabeunterlagen sollten daraufhin untersucht werden, welche Themen verhandelbar sind und welche nicht. Je präziser diese Trennlinie intern vorbereitet wird, desto geringer ist das Risiko, im Gespräch unzulässige Zusagen zu machen.

Die eigene Verhandlungsposition belastbar kalkulieren

In der freihändigen Vergabe entsteht der Eindruck, dass vor allem der Preis im Mittelpunkt steht. Tatsächlich ist die Preisverhandlung mit öffentlichen Auftraggebern nur ein Teil der strategischen Vorbereitung.

Eine tragfähige Kalkulation sollte deshalb nicht nur den Zielpreis enthalten, sondern mehrere Szenarien abbilden. Bieter sollten wissen, welche Preisnachlässe vertretbar sind, welche technischen Alternativen wirtschaftlich sinnvoll bleiben und ab welchem Punkt ein Angebot betriebswirtschaftlich nicht mehr tragfähig ist. Gerade bei öffentlichen Aufträgen mit langen Bindefristen, Materialpreisrisiken oder Personalengpässen kann eine zu aggressive Nachverhandlung später erheblichen Druck erzeugen.

Zuschlagskriterien als Leitplanke der Argumentation

Verhandlungen im öffentlichen Einkauf unterscheiden sich deutlich von rein privatwirtschaftlichen Vertragsgesprächen. Der Auftraggeber darf den Zuschlag nicht nach Sympathie oder allgemeinem Eindruck erteilen, sondern muss die festgelegten Zuschlagskriterien im Vergabeverfahren anwenden. Für Bieter ist das ein zentraler Hebel.

Die Vorbereitung sollte daher entlang der Bewertungssystematik erfolgen. Wenn Qualität, Konzept, Personalqualifikation, Nachhaltigkeit oder Ausführungsfrist bewertet werden, muss die Verhandlungsargumentation genau an diesen Kriterien ansetzen.

Ein technisch überzeugendes Detail hilft nur dann, wenn es sich in der Bewertungsmatrix wiederfindet oder plausibel auf ein Zuschlagskriterium einzahlt.

Besonders häufig unterschätzt wird die Verbindung zwischen schriftlichem Angebot und mündlicher Erläuterung. Was im Gespräch überzeugend dargestellt wird, sollte sich im finalen Angebot nachvollziehbar wiederfinden. Umgekehrt kann eine starke Präsentation ein lückenhaftes Angebot nicht heilen, wenn geforderte Nachweise, Erklärungen oder Konzepte fehlen.

Welche Fragen Bieter vor dem Termin klären sollten

Eine professionelle Vorbereitung umfasst die eigene Angebotsstrategie sowie die Strukturierung offener Punkte. Der Verhandlungstermin kann genutzt werden, um Verständnisfragen zu klären, Risiken zu präzisieren und die Erwartungen des Auftraggebers besser einzuordnen.
Sinnvoll ist insbesondere die Klärung folgender Punkte:

• Welche Angebotsbestandteile sind verhandelbar und welche gelten als unveränderliche Mindestanforderungen?
• Wird es eine finale Angebotsrunde geben und bis wann muss ein überarbeitetes Angebot eingereicht werden?
• Werden allen Bietern dieselben Informationen zur Verfügung gestellt?
• Wie werden mündliche Erläuterungen dokumentiert und in die Bewertung einbezogen?
• Welche Bindefrist gilt für das finale Angebot?

Solche Fragen dienen der Verfahrenssicherheit. Ein seriöser öffentlicher Auftraggeber wird ein Interesse daran haben, dass alle Bieter denselben Informationsstand erhalten. Werden im Gespräch neue Anforderungen oder Präzisierungen genannt, sollte darauf geachtet werden, dass diese schriftlich bestätigt oder allen Verfahrensbeteiligten zugänglich gemacht werden.

Zwischen technischer Klärung und echter Nachverhandlung

In der Praxis verschwimmen häufig die Grenzen zwischen Aufklärung, Konkretisierung und Verhandlung. Eine technische Rückfrage kann zulässig sein, ohne dass der Wettbewerb verändert wird. Eine nachträgliche Änderung zentraler Leistungsanforderungen kann hingegen vergaberechtlich problematisch sein, wenn sie nicht transparent und gleichbehandelnd erfolgt.

Bieter sollten daher aufmerksam unterscheiden, ob der Auftraggeber lediglich Verständnisfragen stellt oder substanzielle Änderungen erwartet. Wird etwa nach der genauen Ausführung einer bereits angebotenen Leistung gefragt, handelt es sich regelmäßig um eine Aufklärung. Fordert der Auftraggeber hingegen eine geänderte technische Lösung, andere Fristen oder zusätzliche Leistungen, kann dies eine Angebotsänderung darstellen.

Dokumentation schützt vor Missverständnissen

Verhandlungen mit öffentlichen Auftraggebern sollten intern lückenlos dokumentiert werden. Dazu gehören Gesprächsteilnehmer, Datum, behandelte Themen, Zusagen, offene Punkte und etwaige Hinweise des Auftraggebers zur weiteren Angebotsabgabe. Diese Dokumentation ist nicht nur für mögliche Nachprüfungs- oder Rügefragen relevant, sondern vor allem für die interne Angebotssicherheit.

Besonders wichtig ist die saubere Trennung zwischen mündlichen Eindrücken und verbindlichen Vorgaben. Wenn ein Auftraggeber im Gespräch bestimmte Erwartungen formuliert, sollte geprüft werden, ob diese bereits in den Vergabeunterlagen enthalten sind oder nachträglich schriftlich konkretisiert werden müssen. Andernfalls besteht das Risiko, dass ein Bieter sein Angebot auf informelle Aussagen stützt, die später nicht Teil der Bewertung werden.

Auch nach dem Termin empfiehlt sich eine strukturierte Nachbereitung. Das finale Angebot sollte systematisch gegen die ursprünglichen Vergabeunterlagen, die Verhandlungsinhalte und die Zuschlagskriterien geprüft werden. Erst wenn diese drei Ebenen zusammenpassen, ist die Angebotsüberarbeitung belastbar.

Typische Fehler, die den Zuschlag kosten können

Ein häufiger Fehler besteht darin, die freihändige Vergabe als verkürztes Verfahren mit geringeren Anforderungen zu betrachten. Tatsächlich sind die formalen Anforderungen oft dieselben wie in anderen Vergabeverfahren: Eigenerklärungen, Nachweise, Leistungsbeschreibungen, Preisblätter und Fristen müssen vollständig und widerspruchsfrei eingereicht werden.

Ebenso problematisch ist eine reine Rabattstrategie. Wer im Verhandlungstermin vor allem den Preis senkt, ohne Auswirkungen auf Leistungsumfang, Qualität oder Risiko zu prüfen, gefährdet die spätere Ausführung. Öffentliche Auftraggeber bewerten zudem nicht zwangsläufig den niedrigsten Preis, sondern das wirtschaftlichste Angebot nach den vorgegebenen Kriterien (vgl. § 127 GWB).

Was sich aus der Praxis ableiten lässt

Die freihändige Vergabe eröffnet Bietern die Möglichkeit, Angebote zu erläutern, Schwächen zu korrigieren und Stärken gezielt herauszuarbeiten. Dieser Spielraum ist jedoch nur dann wertvoll, wenn er vorbereitet genutzt wird. Entscheidend sind eine belastbare Kalkulation, ein klares Verständnis der Zuschlagskriterien und ein disziplinierter Umgang mit mündlichen Aussagen.

Aus Bietersicht ist die Verhandlung kein Ersatz für ein gutes Angebot, sondern dessen Fortsetzung unter vergaberechtlichen Bedingungen. Wer die Regeln des öffentlichen Einkaufs berücksichtigt, kann im Gespräch überzeugend auftreten und zugleich rechtliche wie wirtschaftliche Risiken reduzieren.

Fragen und Antworten (FAQs)

Was ist eine freihändige Vergabe?

• Die freihändige Vergabe ist eine Vergabeform, bei der öffentliche Auftraggeber mit einem oder mehreren Unternehmen über Angebote verhandeln dürfen. Anders als oft angenommen handelt es sich nicht um informelle Preisgespräche, sondern um ein Verfahren mit klaren rechtlichen Vorgaben, das Transparenz, Gleichbehandlung und Wettbewerb wahren muss.

Wie unterscheidet sich die freihändige Vergabe von der Verhandlungsvergabe?

• Der Begriff variiert je nach Regelwerk: Bei Liefer- und Dienstleistungen im Unterschwellenbereich spricht die UVgO von der Verhandlungsvergabe, während im Baubereich die VOB/A weiterhin von freihändiger Vergabe spricht. Oberhalb der EU-Schwellenwerte gelten Verhandlungsverfahren nach GWB, VgV oder VOB/A-EU.

Wie bereiten sich Bieter richtig auf eine Verhandlungsvergabe vor?

• Zentrale Grundlage sollte die sorgfältige Prüfung der Vergabeunterlagen sein. Unternehmen sollten klären, ob ein indikatives oder verbindliches Erstangebot erwartet wird, welche Mindestanforderungen unverhandelbar sind und welche Zuschlagskriterien der Bewertung zugrunde liegen. Ergänzend empfiehlt sich eine interne Verhandlungsmatrix, die festlegt, welche Punkte ohne Rücksprache verhandelbar sind und wo eine Freigabe erforderlich bleibt.

Welche typischen Fehler sollten Bieter vermeiden?

• Zu den häufigsten Fehlern zählen die Unterschätzung der Formanforderungen, eine reine Rabattstrategie ohne Blick auf Qualität und Risiken sowie nicht abgestimmte Aussagen innerhalb des Bieterteams. Da öffentliche Auftraggeber das wirtschaftlichste und nicht das billigste Angebot bewerten, gefährdet reines Preisdumping die Zuschlagschancen und die spätere Ausführung.